党的二十大报告进一步强调“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，并将“构建全国统一大市场”“着力提升产业链供应链韧性和安全水平”作为其中的重要内容。

　　税收政策服务于党和国家的重大战略，顺应经济社会发展趋势。实施大规模增值税留抵退税政策，已经成为我国减税降费政策的新特征和新亮点。增值税留抵退税政策充分尊重市场分工规律，聚焦产业链供应链有序运行精准发力，不断突破供给侧堵点，在激发市场活力、减轻市场主体负担等方面发挥了显着作用。

　　国家之所以实施大规模留抵退税政策，与社会主义市场经济体制的不断完善有着紧密联系。随着经济发展阶段向更高水平迈进，特别是服务业的快速发展，第二产业和第三产业之间的市场分工进一步细化、深化，专业化水平不断提升，更多新产业类型不断涌现，税制实现中性目标的难度越来越大，为保障产业链供应链平稳运行，市场主体对留抵退税政策的呼声越来越强烈。

　　留抵退税政策能够在既定基础性税制的基础上更好地发挥辅助作用，有效增强税制中性，帮助产业链供应链上不同环节的市场主体妥善应对市场风险、提升产业协调能力。按照构建新发展格局、建设全国统一大市场的要求，继续优化完善留抵退税政策，使其与税制改革进程相适应，是需要深入思考的重要理论问题。

　　遵循产业运行规律守护企业平稳发展

　　无论是税制改革还是优化完善政策，都需要紧紧遵循产业运行规律，深入研究留抵退税产生的根本原因，精准施策、对症下药。

　　《中华人民共和国增值税暂行条例》第四条规定，当期销项税额小于当期进项税额不足抵扣时，其不足部分可以结转下期继续抵扣。留抵税款就是指当期销项税额小于当期进项税额不足部分。通常来看，其产生原因主要有二：

　　一方面，与企业生产经营本身特征有关。有些企业属于技术密集型企业，其产品生产具有制造工艺繁杂、生产周期长、产品周转慢等特征，对分工专业化生产水平要求非常高。比如飞机制造、造船、大型成套机械等行业，在产品生产到销售这段相当长的时间内，存在不同程度的投入多、产出少的生产特征，由此容易形成留抵税款，但产品一旦生产完成，并实现销售，留抵税款就可以立刻实现抵扣。但处于初创期的企业（特别是科技创新企业）往往面临着经营风险高的问题，因为消费者在接受新产品时需要有一个长时间的认知过程，此时高投入、低产出的状态会使企业面临巨大的经营压力，甚至有些企业无法撑到产品销售期。此外，企业经营过程中的固定资产购置周期也会影响不同时期的留抵税款规模，当企业集中购置固定资产时，容易产生较大规模的留抵税款，反之亦然。

　　另一方面，与基础性税制有关。自上世纪90年代分税制改革以来，我国增值税制经历了多次重大改革。特别是2016年5月1日起，我国在全国范围全行业全面推开营业税改征增值税，在中国税收历史上具有里程碑意义。随着改革不断深化，增值税制在促进市场分工不断深化细化方面发挥了至关重要的支撑保障作用。税制改革不是一蹴而就的，为了更好地兼顾不同行业发展需要，现行税制存在着多档税率，针对小规模纳税人还设置了征收率，但该做法会影响同一产业链上不同环节的税款抵扣。如果某个企业适用较低的销项税率，在进项税款抵扣时适用较高的进项税率，则更加容易出现留抵税款。这凸现出增值税制不断深化改革的必要性和迫切性，如果税率档次不断简化，税制中性效应不断增强，那么相应的留抵退税问题将得以缓解。在推动税制改革过程中，我们需要全面考虑各类因素影响，扎实稳妥地深化增值税制改革，只有留抵退税政策与基础性制度优化形成配合作用，方能发挥更大更显着的效果。

　　坚持目标导向和问题导向相结合维护产业链供应链安全运行

　　坚持目标导向和问题导向相结合，既要注重从完善基础性制度入手推动税制改革，又要顺应内在规律，优化完善政策、实现精准施策，更好发挥留抵退税政策对提升产业链供应链韧性和安全水平的重要作用。

　　一是进一步厘清留抵退税政策的功能定位。与通常减税降费政策降低绝对税负有所不同，留抵退税政策的作用在于有效解决留抵税款占压企业资金问题，以平滑不同时期市场主体的经营风险及压力。从某种意义上来说，留抵退税政策不能完全用于克服基础性税制带来的各种问题，而是主要用于解决与企业生产经营本身特征有关的留抵税款占压资金问题，主要聚焦于解决部分企业的固定资产购置较为集中或者生产产品周转期间带来的留抵税款问题。

　　二是优化留抵退税政策的支持结构。以党和国家重大战略需求为基准，更加科学合理确定留抵退税政策支持的行业、领域、企业类型。市场主体在生产经营过程中，出现留抵税款问题，可能是普遍性的现象，但财政资源是有限的，我们需要把有限资源用在“刀刃”上。因此，留抵退税政策应重点支持科技创新等领域，加大对初创期科技创新企业的支持力度，不断优化行业结构调整支持政策，帮助这些企业度过风险较大时期。特别是针对科技创新企业创业期失败率较高的状况，建议在征管条件允许的前提下，对于尚未度过初创期便出现经营风险的企业，根据政策可优惠空间，酌情给予一定的留抵退税支持，尝试挽救创新性强的小微企业。同时，提高对这类企业的征管力度，以防骗税案件的发生。

　　三是更好地发挥留抵退税政策在引导形成大中小企业分工合作的机制中的作用，促进中小企业发展能力提升。中小企业，特别是小微企业发展，对于当前我国高质量发展具有举足轻重的地位。要鼓励大企业走专业化分工之路，将更多非核心业务外包给中小企业。这样既能够提升行业专业化水平、提高市场效率，又能够激活中小企业发展动力、培育更多更具有特色的中小企业。留抵退税政策是典型的链条式税收政策，这与传统以单一市场主体为支持对象的政策有着显着区别。因此，应以市场分工水平为政策支持导向，将大企业和中小企业之间的市场分工作为享受留抵退税政策的重要考量因素，加大对小企业的支持力度。

　　四是充分给予市场主体在是否享受留抵退税政策方面的自主选择权。现实中，不同市场主体的经营特征千差万别，甚至有些市场主体可以自我调节生产经营周期以更好地实现自身的税务管理目标。对此，应充分给予市场主体自主选择权，由其自身决定是否申请享受留抵退税政策，税务机关依申请来办理相关事项。

　　五是切实妥善解决留抵退税的体制问题。留抵退税政策的成功实施离不开科学合理的财政体制，这已经被实践所证实。随着越来越多的市场主体开展跨区域经营，生产地和消费地、不同环节生产地之间分离趋势愈发明显，留抵退税将涉及增值税收入的实现地和退税地之间的税收分配问题。更好理顺中央和地方、各地方之间的收入支出职责关系，将有利于正确发挥各地积极性，更好地引导各地积极支持全国统一大市场建设。特别是随着科技创新产业链的不断延长，研发地和生产地的生产模式存在巨大差异，其税收分配问题更是值得关注：在同一产业链上，研发地的人力投入占比较高，进项税额占比相对较低，而生产地的物质要素投入成本较高，容易产生留抵税款，生产地的退税压力可能由此加大，这显然会导致同一产业链上研发地和生产地之间的税收分配不平衡，如果某些生产地财力有限可能会阻碍政策的正常实施，从而影响产业链供应链安全有序运行。对此，进一步优化留抵退税的财政体制，承担部分地方维护产业链供应链安全运行的责任，对于有效构建全国统一大市场，特别是科技创新市场体系，有着重要理论涵义与现实意义。

　　从税制改革角度来看，留抵税款问题的出现，使得我们必须深入思考，如何在不断深化增值税改革上做文章，持续完善基础性税制。从理论意义上来说，增值税制应恪守税制中性原则，在税制设计时采用单一税率，以确保增值税对所有类型产品的价格影响保持基本一致，同时减少税额计算难度。但在现实中，由于工业生产和服务业生产模式有着巨大差异，前者物质要素投入占比较高，增值税相对较低，而后者人力投入占比较高，增值税相对较高，如果对两者实行同一税率，势必会对服务业生产过程带来不同程度的抑制作用。因此，对工业和服务业不得不采取差异化税率，这一思路符合现实需要，但会由此产生留抵税款问题。随着增值税制改革的不断深化，基础性制度得以不断优化，在此基础上细化测算不同类型工业企业和服务业企业开展分工合作的留抵税款状况，并以此为依据确定留抵退税政策的操作思路，可以更好地配合基础性制度有效发挥税收的作用。总之，深化税制改革与优化完善留抵退税政策是并行不悖、相互统一的关系。

　　（作者系中国社会科学院大学商学院副院长、中国社会科学院财税研究中心副秘书长）

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